鋼鐵業困境與結構性改革

我國鋼鐵業當下的嚴峻形勢也折射出其歷史性機遇。目前鋼鐵業內外環境特點是中國鋼鐵業調整進而驅動世界新一輪鋼鐵產業轉移的階段性產物，是中國鋼鐵業從體量擴張轉向全面崛起調整期的必經歷練。調整期的鋼鐵行業政策應以市場化結構性改革為引領，推進轉型升級，政策內容應力求符合鋼鐵業經濟特有屬性與調整規律，有效化解早先積累的失衡因素并培育全面崛起力量。

近年來我國經濟進入周期與結構雙重調整的關鍵階段，具有較強順周期特征的鋼鐵行業面臨困難形勢。需求增長失速派生嚴重產能過剩，價格與利潤大幅下降顯示經營環境惡化，負債率高企與少數企業違約破產，大量“僵尸企業”在市場生死線邊緣徘徊，鋼鐵作為“兩高一資”行業持續面臨綠色環保壓力。就外部而言，我國鋼鐵出口較快增長面臨貿易摩擦頻次上升與國際鋼鐵對話施壓。一段時期以來，鋼鐵業成為一個負面消息不斷的“問題行業”。

然而，轉換視角觀察，我國鋼鐵業當下的嚴峻形勢也折射出其歷史性機遇。目前鋼鐵業內外環境特點是中國鋼鐵業發展驅動世界新一輪鋼鐵產業轉移的階段性產物，是中國鋼鐵從體量擴張轉向全面崛起調整期的必經歷練。調整期鋼鐵行業政策應以市場化結構性改革為引領，推進轉型升級，政策內容應力求符合鋼鐵業經濟特征屬性與調整規律，有效化解早先積累的失衡因素并培育全面崛起力量。對外積極利用國際對話，管理大國競合關系，推進世界鋼鐵產業轉移與鋼鐵貿易依存度趨勢性回升。本文側重分析鋼鐵業國內形勢成因與應對政策。

形勢成因與調整邏輯

目前我國鋼鐵形勢出現上述特點，既受到國民經濟從早先景氣擴張進入深度調整期的宏觀環境變化影響，也與鋼鐵行業成本結構與政策環境等方面具體屬性特征對產量與產能調節產生特殊制約作用有關，需要在透徹分析問題成因基礎上設計應對政策。

鋼鐵行業價格降幅更大這個基本事實，無法僅從外部環境變動上解釋，而是與鋼鐵業技術工藝與成本結構特點導致在供求失衡環境下數量調節特殊困難有關。

現代鋼鐵生產技術特點使其具有較強規模效應，這意味著鋼鐵企業需耗費巨資購置設備裝置建立生產系統，由此導致固定資本攤銷折舊在總費用中比例較高。在正常合意的市場環境下，這方面特點使得鋼鐵企業具有單位產出平均成本隨產出規模擴大而降低的優勢，有利于企業通過擴大規模提升競爭力，因而在市場需求較快增長環境下企業具有較強擴張沖動。然而，在需求逆向變化與產能過剩條件下，通過銷售產品補償巨大分攤成本的客觀需要，也會導致企業調減產量面臨特殊困難，使得一個理性決策企業可能不得不接受遠低于平均成本的價格，形成鋼鐵行業似乎更愿降價競爭與不計虧損的市場表象。

除了巨大攤銷成本制約作用外，鋼鐵廠的煉鐵高爐如果燜爐停爐需要額外支付巨大成本，進一步增加了鋼企調減產量的經濟困難。除上述技術與成本因素外，政府保護措施從體制扭曲角度妨礙企業退出和調減數量。

不過，經濟學常識告訴我們，價格具有供求調節功能，價格下降本身是對供大于求產能過剩的現實調節手段。雖然價格下降對企業和行業都是一個痛苦過程，然而它提供了化解治理供求失衡的一劑苦藥。一是調減鋼鐵企業當期投資，控制未來產能增量擴張;二是倒逼高杠桿與低效率企業退出，邊際調減和整合產能存量;三是“獎對罰錯”優勝劣汰，激勵企業在動態演化中學習改進以提升決策效率，在長期對過度投資形成一種自發而積極的平衡力量。由此可見，目前鋼鐵困難形勢從失衡調整角度看具有合規律性，鋼鐵業政策應“找準病灶，對癥下藥”，圍繞更好地發揮市場調整規律，設計選擇具體內容。

鋼鐵業結構性改革政策

基于對鋼鐵業經濟特征屬性與中國現實經濟條件分析，可推測鋼鐵業發展未來10-20年有望進一步提升，進入全面崛起的新境界，當下正處于從世紀初數量擴張主導全球轉向全面提升崛起的過渡調整期。鑒于鋼鐵業重要地位及其在調整期典型表現，政府高度重視鋼鐵業現實問題，近年來出臺實施了一系列結構性改革與調整政策并初步取得積極成效，下一步應堅持改革調整的正確取向，圍繞更好地助推市場規律發揮作用的目標加以充實完善。

第一，目前鋼鐵業政策的主要任務是要打贏化解產能過剩的攻堅戰。關鍵是要硬化預算約束與強化市場紀律，充分發揮市場競爭優勝劣汰機制作用，消化相對過剩產能。行政干預妨礙數量調整是導致目前鋼鐵業困難形勢的成因之一，為此政策著力點需集中于控制與減少對缺乏自生能力企業提供各類保護補貼，進一步合理界定政府與市場作用邊界，以推進存量調整與去產能進程。政府對所謂“僵尸企業”要“挪開呼吸機，拔掉輸血管”，為市場競爭規則決定企業去留創造政策空間，而不一定要由行政機構門“手拿生死簿，文件定去留”，直接決定企業命運。

第二，鼓勵基于市場競爭規則實施的企業兼并重組。兼并重組是具有競爭優勢的企業擴大規模的重要途徑之一，也是缺乏自生能力企業退出與化解產能過剩的現實手段之一。兼并重組需堅持市場化導向與運作，充分發揮市場機制決定作用并充分尊重企業主體意愿，同時發揮產業政策引導作用。要允許鼓勵鋼鐵企業跨所有制和跨地區兼并重組，允許優秀民企并購國企，更好發揮民企的體制優勢與競爭活力。特定時期鋼鐵市場集中度應由市場機制與企業競爭決策內生決定，中國作為超大型鋼鐵生產和消費國，其鋼鐵行業集中度有其自身特點，常規行業集中度指標與其他國家存在不可比因素，因而政策目標不宜過于重視這類指標具體數值高低。需總結早先兼并重組案例的成功經驗與教訓，避免通過行政之手“拉郎配”，導致過猶不及和事與愿違結果。

第三，要高度重視鋼鐵企業就業集中與企業退出對特定地區勞動力市場可能產生的沖擊，要求退出企業的清盤與資產處置優先償付拖欠員工工資與法定社保繳費，努力將調整產能過剩對員工福利影響控制到最低程度。同時，切實發揮財政和社會政策“托底作用”，把中央財政1000億元專項獎補資金真正優先用于補貼退出企業安置員工應有工資社保待遇、轉崗就業培訓與基本生活保障上。

第四，要發揮國內市場規模優勢，積極發掘拓展潛在國內需求。現階段我國儲蓄資金充足，國內外資本品與原材料價格也較低廉，中西部經濟相對后進地區應繼續積極實施大規模基礎設施建設，兼收推進城市化、短期穩增長與提振鋼鐵需求效果。我國房屋建筑采用鋼結構的比例與發達國家存在較大差距，需適當提高房屋建筑用鋼使用標準與逐步提升鋼結構建筑比例。由于歷史原因，我國城市地下排水系統設計標準普遍偏低，越來越不適應城市規模拓展與人員及經濟活動密度增加需要，近年來每逢雨季不少地方動輒出現“城區看海”和“路面抓魚”之類景觀就是明證。需更加重視并加快改建擴建城市排水系統，同時大規模興建城市現代地下管廊系統，在提升城市化質量同時釋放鋼鐵潛在需求。

第五，需調整鋼鐵業外部政策，積極參與引導國際鋼鐵對話交流。近年來在全球鋼鐵產能過剩加劇背景下，國際鋼鐵對話趨于活躍，從一個角度折射出全球鋼鐵產業轉移進入更具實質性與敏感性階段，由此派生的各類矛盾需通過國際對話加以調解。中國作為最重要鋼鐵新興大國，通過對話維護發展鋼鐵行業開放的外部環境與我國利益具有一致性。G20杭州峰會首次在國際鋼鐵合作上達成共識具有積極意義，中國應認真分析當今全球鋼鐵格局大重組規律與趨勢，在參與國際鋼鐵對話上采取更加積極立場，更好發揮穩定維護開放環境的潛在正能量。

第六，實現我國鋼鐵業全面提升崛起的最根本要求，是通過深化改革鼓勵創新推動鋼鐵業供給側轉型升級。要深入推進市場化體制改革，為國企與民企提供平等競爭的體制與政策平臺，釋放改革紅利與創造競爭繁榮。隨著中國鋼鐵業整體從中高端向高端邁進，要鼓勵各類企業大膽進行前沿創新，引領全球技術演變趨勢和潮流。要采用更嚴格環保標準，利用我國仍處在大規模投資發展階段的有利條件，鼓勵企業集成利用前沿環保技術以創造綠色生產環境。通過綜合努力，實現供給側轉型升級，推動鋼鐵品質從中高端向高端水平轉變，技術工藝能力從追趕創新向引領前沿轉變，環保排放從跟蹤國際標準向提升行業標準轉變，企業經營效率從接近國際先進水平向趕超國際先進水平轉變。